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《关于加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理的意见》政策解读
作者:      来源:交通运输部     时间:2019-12-16 08:20     点击数:      分享至:    

近日,交通运输部印发了《关于加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理的意见》(交水规〔2019〕19号)(以下简称《意见》),现将相关政策解读如下:

一、出台背景

通航建筑物和航运枢纽是航道的关键节点,其运行直接关系到人民群众生命财产安全和航道畅通。目前我国共有902座通航建筑物(含水利、水电、航运枢纽中的船闸、升船机)和44座航运枢纽大坝,运行状况总体平稳,存在的主要问题:一是通航建筑物和航运枢纽大坝运行单位在风险管理和隐患排查、监测预警、应急处置等方面还存在薄弱环节;二是一些地方负责航道管理的部门落实《航道法》《水库大坝安全管理条例》不到位,存在职责不明、思路不清的现象;三是部分建设时间较早的航运枢纽大坝存在安全隐患,需进行除险加固。

为深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产和水库大坝安全管理的重要批示精神,防范化解交通运输领域重大安全风险,有效遏制重特大安全事故发生,切实加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理,我部研究制定了《意见》。

二、主要内容

《意见》共分七个部分,十九条。主要内容包括:

(一)总体要求。明确了指导思想和原则要求。

(二)建立健全安全生产责任体系。一是明确负责航道管理的部门的安全监管职责;二是落实运行单位的安全主体责任;三是落实航运枢纽大坝安全责任制。

(三)推进安全风险管理和隐患治理机制建设。从安全风险分级管控和隐患排查治理两个方面提出了具体要求。

(四)强化重点环节和领域的安全管理。从船舶过闸安全管理、设备设施维护保养、大坝安全管理、防汛防台和枯水期保通、反恐消防等五个方面进行了明确规定。

(五)加强安全保障能力建设。对安全监测、应急能力建设、科技创新等三个方面提出了要求。

(六)开展安全管理专项行动。从摸底排查、航运枢纽大坝除险加固专项行动、建立危险货物船舶过闸监管平台等三个方面提出了任务,明确了完成时限。

(七)保障措施。从加强组织领导、监督检查、资金人才保障等三个方面提出了相应的措施。

三、主要问题说明

(一)关于航运枢纽大坝安全监管范围。

航运枢纽大坝属于水库大坝范畴,不仅包括过船建筑物,还包括永久性挡水建筑物、电站等。根据《水库大坝安全管理条例》第三条规定,水利部门会同交通运输部门对航运枢纽大坝安全实施监督管理,各地负责航道管理的部门是其所管辖的航运枢纽大坝的主管部门,并负行政领导责任。《意见》对条文中按照《航道法》表述的“负责航道管理的部门”做了进一步解释:具体包括长江航务管理局、珠江航务管理局,地方各级交通运输主管部门、港航管理部门、交通运输综合执法部门等;并对航运枢纽大坝进一步进行界定,明确为负责航道管理的部门所属企事业单位直接管理的水库(航运枢纽)大坝,对隶属关系发生变化、不再隶属本部门的,要向地方人民政府做好汇报,提请将大坝主管部门职责和大坝安全监管职责(通航建筑物运行安全监管职责除外)一并移交,未移交之前继续履行相关职责。《意见》不排斥水利、水电等部门按相关规定从防洪、发电等方面对航运枢纽大坝运行安全的行业管理。根据《水库大坝安全管理条例》,条文中大坝主要指坝高十米以上或者库容10万立方米以上的水库大坝。

(二)关于航运枢纽大坝安全责任制。

水利部《关于加强水库安全管理工作的通知》(水建管〔2006〕131号)规定:各地要全面建立和落实水库大坝安全责任制,大坝安全责任制要以地方政府行政首长负责制为核心,按照隶属关系,逐库落实同级政府责任人、水库主管部门责任人和水库管理单位责任人,水利部门每年汛前公布水库大坝安全责任人名单。为做好工作衔接,《意见》要求负责航道管理的部门要配合水行政主管部门建立和落实航运枢纽大坝安全责任制,明确相关责任人。

(三)关于通航建筑物安全鉴定。

《通航建筑物运行管理办法》(交通运输部令2019年第6号)规定通航建筑物要定期进行安全鉴定,但没有明确时限。为此,《意见》参照水利部《水库大坝安全鉴定办法》和国家能源局《水电站大坝安全定期检查监督管理办法》等有关规定,并结合行业自身特点和管理要求,明确通航建筑物每5-10年进行一次安全鉴定,运行中遭遇特大洪水、强烈地震、工程发生重大事故或出现影响安全的异常现象后,要组织专门的安全鉴定。其主要考虑一是通航建筑物一些重要的设施设备和结构物一般每5-10年左右需要进行大修,二是与水利、水电部门关于通航建筑物安全鉴定的规定时限保持一致。

(四)关于航运枢纽大坝安全管理制度。

考虑到水库大坝安全管理的专业性和复杂性,水利、能源部门已有成熟的制度体系,且航运枢纽数量较少,负责航道管理的部门相对缺乏大坝安全管理经验和技术力量,经商水利部、国家能源局,《意见》明确航运枢纽大坝安全管理的制度体系按照水利、能源等部门有关规定来执行,地方负责航道管理的部门做好督促指导。

(五)关于航运枢纽大坝除险加固。

目前在航运枢纽大坝中,部分大坝已被鉴定为三类坝(不能正常运行),必须进行除险加固;部分建设时间较早的大坝尚未开展安全鉴定,需要开展安全鉴定,并根据鉴定结果采取除险加固措施。为此,《意见》要求开展航运枢纽大坝除险加固专项行动,组织运行单位对未鉴定的大坝及时进行安全鉴定,对鉴定为三类坝、二类坝(一定条件下能安全运行)的,及时采取除险加固、降等使用或报废重建等措施予以处理。关于资金来源问题,《水库大坝安全管理条例》第二十七条明确“有关人民政府优先安排除险加固所需资金和物料”,各地负责航道管理的部门要积极争取有关人民政府的资金支持。

相关政策:

关于加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理的意见

各省、自治区、直辖市交通运输厅(局、委),长江航务管理局、珠江航务管理局:

为深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产和水库大坝安全管理的重要指示批示精神,按照《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国航道法》《水库大坝安全管理条例》《通航建筑物运行管理办法》等法律法规规章要求,现就加强通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理提出如下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神以及习近平总书记关于安全生产和防范化解重大风险的重要指示精神,牢固树立安全发展理念,紧紧围绕“平安航道”建设,全面落实安全主体责任和安全监管责任,建立健全安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制,提高安全监管能力,加强跨部门联动协作、信息共享,有效防范和遏制重特大安全事故发生,切实保障通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全。

二、建立健全安全生产责任体系

(一)依法履行安全监管职责。交通运输部按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构(以下统称负责航道管理的部门,包括长江航务管理局、珠江航务管理局,地方各级交通运输主管部门、港航管理部门、交通运输综合执法部门等)要依法履行所辖航道上通航建筑物运行安全的行业监督管理职责;按照《水库大坝安全管理条例》规定的职责分工,对本部门所属企事业单位直接管理的水库(航运枢纽)大坝安全实施监督,并履行大坝主管部门职责;对隶属关系已脱离本部门的航运枢纽大坝,要提请地方人民政府协调移交大坝主管部门职责和大坝安全监管职责(通航建筑物运行安全监管职责除外),在未移交之前要继续履行相关职责。

(二)严格落实安全主体责任。通航建筑物和航运枢纽大坝运行单位(以下统称运行单位)对其管理的通航建筑物、航运枢纽大坝运行安全负主体责任。负责航道管理的部门要督促指导运行单位建立健全全员安全生产责任制、安全管理制度、安全操作规程,完善内部教育培训、安全考核和奖惩机制,确保安全责任、安全投入、安全培训、安全管理、应急救援“五到位”。通航建筑物和航运枢纽大坝运行涉及多个管理主体的,相关运行单位之间要签订安全生产管理协议,明确各方安全管理责任。

(三)全面落实航运枢纽大坝安全责任制。负责航道管理的部门要配合水行政主管部门依法建立和落实以地方政府行政首长负责制为核心的航运枢纽大坝安全责任制,明确地方政府、主管部门和运行单位责任人及具体职责,严格执行责任追究制度,确保安全责任落实到位。

三、推进安全风险管理和隐患治理机制建设

(四)推进安全风险分级管控。运行单位要根据有关法律法规和技术标准要求,建立健全安全运行风险预防控制体系,定期开展安全运行风险辨识、评估,科学制定风险管控制度和分级管控措施,按规定及时报告重大风险。负责航道管理的部门要加强监督抽查,督促指导运行单位落实风险管控措施。

(五)强化安全隐患排查治理。运行单位要建立健全运行安全隐患排查工作机制,落实隐患排查与治理责任,认真开展隐患整改,如实记录隐患整改情况,形成隐患排查与治理工作台账;建立重大隐患报告、整改、验收等制度,按规定及时报告重大隐患排查与整治信息。负责航道管理的部门要建立健全重大隐患治理督办制度,督促运行单位落实到位。

四、强化重点环节和领域的安全管理

(六)加强船舶过闸安全管理。严格落实过闸安全管理有关要求,运行单位要建立健全船舶过闸安全管理制度和调度规程,针对客船和载运危险货物船舶制定专项运行调度和通航保障方案并严格实施;船舶过闸前要确保过闸申报信息准确,过闸过程中应严格遵守过闸安全有关规定;负责航道管理的部门要依法加强监督检查。

(七)加强设备设施的维护保养。运行单位要根据有关技术标准加强对水工建筑物、闸阀门、启闭机、电气设备、金属结构、通信系统等设备设施的养护,保证其处于良好状态;按照国家有关规定和技术标准定期开展通航建筑物安全鉴定,一般情况下每5—10年进行一次安全鉴定,对鉴定中发现的问题和隐患要及时整改,运行中遭遇特大洪水、强烈地震、工程发生重大事故或出现影响安全的异常现象后,要组织专门的安全鉴定。

(八)严格落实大坝安全管理各项制度。负责航道管理的部门要督促运行单位按照水利、能源等部门的有关规定,严格落实航运枢纽大坝注册登记、安全鉴定、除险加固、降等报废、调度运用、维修养护、监测预警、应急管理等安全管理制度,明确各岗位责任人,确保大坝安全运行;配备具有相应业务水平的大坝安全管理人员,并根据安全管理需要,提请县级以上人民政府划定大坝管理和保护范围。省级负责航道管理的部门要及时汇总所辖航道上航运枢纽大坝注册登记信息和安全鉴定结果,建立管理档案。

(九)认真做好防汛防台和枯水期保通工作。在汛期、台风季节,运行单位要按照防汛抗旱指挥机构的指令做好通航建筑物和航运枢纽大坝运行调度,及时掌握气象、水文、地质灾害信息,强化安全巡查,做好隐患排查和整改,确保防洪和防台风安全;负责航道管理的部门要在地方人民政府统一领导和防汛抗旱指挥机构协调指导下,督促指导运行单位做好相关工作。在枯水期,运行单位要加强船舶调度,采取有效措施防止超吃水船舶过闸;负责航道管理的部门要积极协调有关部门保障通航所需的流量和水位,及时测量并公布航道水深。

(十)做好反恐怖防范和消防安全管理。运行单位要贯彻落实《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国消防法》有关要求,依法履行反恐怖防范和消防安全职责,建立健全安全保卫和网络、消防安全管理制度,按照标准配备相关设施、器材和设置标识,按有关标准规定对重点部位或场所实施封闭管理,加大对挡水建筑物、控制机房、坝顶道路等重点部位和重要设施的监控力度。负责航道管理的部门要督促运行单位建立反恐怖防范和消防管理制度并落实责任制。

五、加强安全保障能力建设

(十一)提升安全监测能力。运行单位要按照有关技术标准,对通航建筑物和航运枢纽大坝的变形、渗流等情况进行检测监测,确保安全监测设施与主体工程设计条件、验收要求相衔接,加强安全监测设施的维护和升级改造,加强监测数据的整理分析、诊断、评估,推动完善安全监测系统的自动化、智能化,提升安全监测的预测、预警能力。

(十二)加强应急能力建设。运行单位要进一步完善应急预案,重点针对客船和载运危险货物船舶闸室起火、船舶堵航、航运枢纽大坝出现险情等可能引发重大事故的风险,研究应急处置措施,加强应急物资储备,并定期开展应急演练,提升一线从业人员的现场应急处置能力。负责航道管理的部门要建立健全安全应急管理体系,完善突发事件应急预案和工作机制,建立应急值班制度,在地方人民政府的统一领导下,加强与公安、自然资源、住房城乡建设、水利、应急、气象等部门的协同联动。

(十三)提高科技创新水平。运行单位要充分发挥科研院所、高等院校等技术支撑作用,开展通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理方面的技术攻关和装备研发,积极推广应用先进、适用、可靠的安全管理技术、设备;充分运用大数据、云计算、物联网、移动互联网和人工智能等高新技术,推进运行安全管理现代化。

六、开展安全管理专项行动

(十四)全面摸底排查。负责航道管理的部门要在地方人民政府的领导下,于2020年3月底前逐座明确所辖航道上通航建筑物和航运枢纽大坝的运行单位、运行安全监管责任部门及具体责任人,全面摸清通航建筑物和本部门所管辖的航运枢纽大坝的数量、规模、分布、大坝注册登记和安全鉴定情况等监管底数。各省级负责航道管理的部门于2020年6月底前将摸底排查情况报交通运输部。

(十五)开展航运枢纽大坝除险加固专项行动。负责航道管理的部门要在摸底排查工作的基础上,组织航运枢纽大坝运行单位按规定开展安全鉴定,并于2020年6月底前完成。对鉴定为三类坝、二类坝的,运行单位要及时采取除险加固、降等使用或报废重建等措施予以处理,在处理措施未落实或未完成之前,要制定保坝应急措施,并限制运用。负责航道管理的部门对所属企事业单位直接管理的航运枢纽大坝要根据安全鉴定情况,于2020年7月前组织运行单位制定除险加固计划和工程技术方案,力争年底前完成,积极争取有关人民政府的资金支持,并力争于2021年起组织实施;对隶属关系已脱离本部门但安全监管职责尚未移交的航运枢纽大坝,要督促运行单位及时开展除险加固工作。各省级负责航道管理的部门于2020年12月底前将所属企事业单位直接管理的航运枢纽大坝除险加固计划报交通运输部。

(十六)建立危险货物船舶过闸监管平台。负责航道管理的部门要于2021年6月底前按照《通航建筑物运行管理办法》要求建立载运危险货物船舶过闸信息报告管理系统,做好与运行单位船舶调度信息化平台的衔接,并与运行单位、海事管理机构等实现船舶载运危险货物种类、数量、危险特性以及发生危险情况的应急处置措施等信息资源共享。

七、保障措施

(十七)加强组织领导。负责航道管理的部门要高度重视通航建筑物和航运枢纽大坝运行安全管理,在地方人民政府的领导下,明确责任和任务分工,细化工作措施,加大工作力度,扎实推进各项工作;并将本文件精神传达至所辖航道上各运行单位。

(十八)加强监督检查。负责航道管理的部门要加强事中事后监管,制定并实施年度监督检查计划,建立健全监督检查、重点监管名单、约谈、挂牌督办等各项安全监督管理制度;积极推进部门间联合安全检查和联合执法。

(十九)加强资金和人才保障。运行单位要保证安全管理资金投入。负责航道管理的部门要积极争取地方人民政府支持,加大安全投入力度,加强安全监管人才队伍建设,充分利用科研院所、高等院校等资源建立专家库,提高安全管理能力。

交通运输部

2019年11月29日

抄送:水利部办公厅,各省、自治区、直辖市人民政府办公厅。

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